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Der Universaldienst im Briefverkehr wurde bisher durch die Vergabe der Exklusivlizenz an die Deutsche Post AG und die damit verbundene Quersubventionierung von profitablen zu defizitären Briefdiensten finanziert. Vor dem Hintergrund der Abschaffung des Briefmonopols zum 01.01.2008 stellt sich die Frage nach der ökonomischen Legitimation der bisherigen Finanzierung und einer optimalen Lösung. Ob das Ziel der flächendeckenden Versorgung unter erschwinglichen Preisen legitimierbar ist und ein Marktversagen auf dem Briefmarkt staatliches Eingreifen erfordert, ist fraglich. Weiterhin ist anzuzweifeln, dass das Instrument der Exklusivlizenz auch das beste, im Sinne von effizient, ist.

Um möglichst sicher zu stellen, dass politische Entscheidungen nicht im Wege des Rent-seekings von einzelnen Interessengruppen missbraucht werden, soll ein Maßnahmenziel nur dann als ein Gemeinwohlziel klassifiziert werden, wenn sich die Bürger dafür auch bei schiedsrichterlicher Unabhängigkeit und unter dem so genannten „Schleier des Nichtwissens“ entscheiden würden (vgl. Grossekettler, S. 627 f.). Dieser „Schleier des Nichtwissens“ impliziert die Unkenntnis über die eigene Position in der Gesellschaft (vgl. Rawls 1979, S. 159). Ein funktionsfähiger Briefdienst spielt als Kommunikationsform für die Teilnahme der Bürger am wirtschaftlichen und sozialen Geschehen, aber auch als Infrastruktureinrichtung für die wirtschaftliche Entwicklung der Regionen eine bedeutende Rolle (vgl. Müller 1997, S. 160 ff.). Zudem wurden für das Versenden von Briefen sehr niedrige Preis- und Einkommenselastizitäten ermittelt, woraus eine hohe Bedürfnisdringlichkeit der Briefdienste abgeleitet werden kann. Es ist also nicht ausgeschlossen und entspricht auch der herrschenden öffentlichen und politischen Meinung, dass die Bürger gerade bei Unkenntnis ihrer gesellschaftlichen Stellung eine Zugangsgewährung für alle Bürger zu einem erschwinglichen Preis als ein Gemeinwohlziel akzeptieren würden.

“>Dies impliziert jedoch nicht, dass der Staat automatisch zum Eingriff legitimiert wäre (vgl. Blankart 2002, S. 32). Staatliches Eingreifen wäre nur dann gerechtfertigt, wenn (1) das System der Märkte das Ziel nicht realisieren kann und gleichzeitig (2) der Staat über ein effektives, erforderliches und verhältnismäßiges Instrument verfügt.

Zunächst gilt es also zu prüfen, ob der Markt das Ziel realisieren kann bzw. ob ein Marktversagen vorliegt. Als Ursache für ein Marktversagen auf dem Briefdienstmarkt kommen insbesondere Unteilbarkeiten in Betracht. Unteilbarkeiten liegen dann vor, wenn Kapazitäten nicht beliebig variiert werden können. Dies hat oft zur Folge, dass eine Ausweitung der Outputmenge zu sinkenden Durchschnittskosten führt und somit es billiger wäre, wenn nur ein Anbieter den Markt versorgt, als wenn es mehrere tun. Es liegt somit ein natürliches Monopol vor. Natürlich auch deshalb, weil selbst bei zunächst herrschendem Wettbewerb auf dem Markt derjenige Anbieter mit der größten Outputmenge und somit den geringsten Durchschnittskosten die Wettbewerber kontinuierlich vom Markt verdrängen würde.

Betrachten wir nun den Briefmarkt. Die Wertschöpfungskette der Briefbeförderung kann sehr vereinfacht in vier Stufen gegliedert werden und zwar in Einsammlung, Sortierung (Ein- und Abgangssortierung), Transport und Zustellung. Da die Zustellung den höchsten Kostenanteil beansprucht (vgl. Dogson/Rodriguez et al. 2004, Tab 5.7, S. 72) und darüber hinaus gerade auf dieser Stufe stetig sinkende Durchschnittskosten vermutet werden dürfen (vgl. Kruse 2005, S. 18 f.), soll im vorliegenden Beitrag insbesondere diese Wertschöpfungsstufe einer näheren Betrachtung unterzogen werden.

Zur Veranschaulichung der Analyse ist es zunächst sinnvoll, den gesamten Zustellmarkt in kleinere Zustellbezirke zu unterteilen. Ein einzelner Zustellbezirk ist dann durch folgende Kostenstruktur gekennzeichnet:

(1) Den Hauptkostenanteil stellen die Kosten für die Briefträger, die täglich eine bestimmte Route bedienen, dar. Diese weisen einen Fixkostencharakter auf, da sie unabhängig von der Anzahl der zugestellten Briefe anfallen.

(2) Die Grenzkosten einer zusätzlichen Briefzustellung sind vernachlässigbar gering. Ob der Briefträger z.B. in einem Hochhaus einen oder zwanzig Briefe auf die Postkästen verteilt, dürfte aus der Gesamtkostenperspektive kaum eine Rolle spielen.

Hieraus kann gefolgert werden, dass im nachfragerelevanten Bereich fallende Durchschnittskosten und somit Subadditivitäten vorliegen. Es ist somit gesamtwirtschaftlich billiger, wenn ein Anbieter einen Zustellbezirk bedient als wenn es mehrere tun. Bei der Zustellung liegt somit der Fall eines natürlichen Monopols vor.

Bisher wurde nur der Bereich der Zustellung betrachtet. Bei den restlichen Stufen können bis auf die Einsammlung im ländlichen Gebiet keine bis geringe Subadditivität vermutet werden (vgl. Kruse 2005, S. 33, PNZ-23-35), weshalb anzunehmen ist, dass auf den meisten Märkten bis auf die Zustellung Wettbewerb bestehen würde (vgl. ebenda, S. 48). Es ist nicht ersichtlich, warum z.B. bei der Einsammlung der Briefe Warenhäuser oder gar Kioske der Post Nachfrage nicht wegkonkurrieren könnten. Jedoch muss ein Neuanbieter – möchte er denn in dem Markt eintreten – auch die Zustellung übernehmen, bei der, wie bereits festgestellt, ein natürliches Monopol vorliegt. Hinsichtlich der Komplettlösung der Briefbeförderung kann die Zustellung somit als monopolistisches Bottleneck interpretiert werden.

Der Monopolist würde somit in der Lage sein, die Nachfrager durch überhöhte Preise auszubeuten. Darüber hinaus müsste man annehmen, dass die bisher unprofitablen Briefdienste (in etwa die Zustellung auf dem Land) gar nicht oder nur zu überhöhten Preisen erbracht werden würden.

Es ist also sinnvoll anzunehmen, dass die reine Marktlösung die Realisation des Gemeinwohlziels der flächendeckenden Versorgung und der Erschwinglichkeit der Preise im Briefverkehr nicht gewährleisten kann. Die erste Bedingung für einen staatlichen Eingriff ist somit erfüllt.

Für die Legitimation der Exklusivlizenz muss weiterhin geprüft werden, ob dieses Mittel auch ein effizientes Mittel darstellt. Dazu ist das gewählte Instrument hinsichtlich seiner Effektivität, also ob es überhaupt geeignet ist, das Ziel zu erreichen, seiner Erforderlichkeit, ob es dasjenige ist, das das Zielniveau mit den niedrigsten Kosten erreicht, und abschließend seiner Verhältnismäßigkeit, also ob der Nutzen der Zielrealisation in einem angemessenen Verhältnis zu den erforderlichen Kosten steht, zu prüfen (vgl. zu diesem Abschnitt Grossekettler 2003, S. 629).

Die Exklusivlizenz geht mit der Verpflichtung Universaldienstleistungen durchzuführen einher, weshalb das Niveau der flächendeckenden Versorgung in dem Vertrag festgeschrieben werden kann. Auch die Erschwinglichkeit vom Preisniveau kann in Verträgen festgehalten werden, nötigenfalls muss eine Ausgleichszahlung an das Postunternehmen fließen. Die Exklusivlizenz ist somit effektiv. Bei der Exklusivlizenz wird aber aufgrund der Monopolstellung der Deutschen Post AG der Wettbewerb in Gänze ausgehebelt. Dieses führt insbesondere zu hohen Kosten, die nicht erforderlich sind. Es lässt sich vermuten, dass ein anderes Instrument in puncto Kosteneffizienz besser geeignet ist. Welches könnte dieses sein?

Quellen:

Dodgson, J./Rodriguez, J.M./Van der Veer J.P/Gibson, S./Hernandez, J./Veronese, B. (2004): Economics of Postal Services – A Report to the European Commission DG-Markt, London, Online im Internet: http://ec.europa.eu/internal_market/post/doc/studies/2004-nera-final-postal-report_en.pdf [Stand: 28.11.2007]

Grossekettler, H. (2003): Öffentliche Finanzen, in: Vahlens Kompendium der Wirtschaftstheorie und Wirtschaftspolitik, Band 1, 8. Aufl., München, S. 561-717

Kruse, J./Liebe, A (2005): Netzzugang und Wettbewerb bei Briefdiensten, Hamburg

Müller, K. (1997), Die Postdienste aus der Sicht der Institutionenökonomik, Frankfurt am Main

Rawls, J. (1979): Eine Theorie der Gerechtigkeit, Frankfurt am Main Teichmann, U. (2001): Wirtschaftspolitik, eine Einführung in die demokratische und die instrumentelle Wirtschaftspolitik, 5 Aufl., München

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